随着近年来国家政策的密集发布，数据作为关键生产要素的地位进一步明确。

• 2019年10月，党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素范畴。此后，中央发布多项政策文件，围绕数据要素发展进行谋篇布局。

• 2022年12月，中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(下称“数据二十条”)公布，拉开了我国数据要素制度建设的大幕，标志着我国数据要素市场从无序自发探索阶段进入有序规范的正式探索阶段。“数据二十条”从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面初步搭建中国数据基础制度体系，提出20条政策举措，对行业发展影响深远。

• 2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》（下称“数字中国建设‘2522’框架”），提出数字中国建设要按照“2522”的整体框架进行布局，夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”。这是继“数据二十条”之后，又一具有顶层设计意义的重要文件，将数据要素放到一个更为宏大的“数字中国”图景中，从推动中国式现代化的高度，重新阐明了数据要素新赛道的意义。

随着近年来我国数字经济体量不断扩大，以及多个具有指导意义的重磅政策发布，数据要素的重要地位进一步加强，数据要素市场建设越来越受到关注，成为今年全国两会多位代表委员关注的领域。

• 2023年3月两会进行时，数据经济又迎来重磅布局。

  3月7日消息，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局。负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。

  将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

在数字化转型深入推进的大背景下，加强数据管理，释放数据要素价值，已经成为各个行业高度重视的基础性工作。在2023年两会上，如何加速数据要素市场建设、细化《数据二十条》落地等话题受到关注热议。数据要素引发新的生产要素变革，正在重塑企业的生产方式和商业模式，利用好数据要素是驱动数据经济创新发展的重要抓手。

民革中央：加快构建数据要素高效

流通新机制新模式

数据要素市场目前尚处于培育期，数据交易面临“确权难、定价难、供给难、合规难、应用难、监管难”等问题。为此，民革中央建议：

一是构建全国一体化数据要素登记体系，加快建立以数据产权为核心的数据确权体系；

二是建立数据多样化定价模式，依托政务数据开放创新实验室等搭建数据资产评估中心；

三是鼓励数据资源开放共享和开发利用，健全公共数据授权运营机制；

四是培育数据商和第三方服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力；

五是完善数据跨境流通规则体系，积极参与全球跨境数据流动规则制定；

六是构建数据交易流通治理体系，建立协同监管机制。

民建中央：建立健全数据要素市场

目前，我国数据要素市场的建设尚处于探索阶段，数据要素确权、定价、流通、监管等基础制度体系尚不健全，从数据要素市场的全流程看，数据要素的供给与流通环节均待进一步优化和完善，一是数据的有效供给能力有待进一步加强，二是数据流通机制、可信渠道有待进一步完善，三是数据的统筹管理机制有待进一步健全。为此，民建中央建议：

一是加大公共数据开放强化数据供给。通过加大公共数据开放的方式“参与”数据市场，以树立标杆的方式缓解目前数据市场供给不足的问题，提升市场活力和规模，引导和带动更多的市场主体参与数据的开放共享。在建设全国统一的公共数据公开平台的同时，进一步结合市场需求，实现更加定制化、市场化的数据开放。

二是加强运营体系建设畅通数据流动。围绕数据交易环节加强对相关主体的培育。一方面整合和联通目前分散在各地数交所的资源与优势，加快国家级数据交易所建设进程，另一方面可加快建立健全数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，通过试点的方式，推出一批代表性的企业率先参与市场运营探索。

三是设立国家级管理机构统筹数据治理。统筹推进数据要素市场相关的顶层规划设计、交易机制探索和治理规则构建，有效解决当前存在的监管空白和重复监管等问题，引导各地区、各领域以统一的标准和规范推进数据要素市场的建设。

中国税务学会副会长张连起：制定数据要素关键技术目录

今年全国两会，张连起带来了《关于锻造我国数据要素底层科技竞争力的提案》。张连起认为，我国已发展成为数据大国，具有海量数据规模和丰富应用场景优势；但我国还不是数据强国，在数据要素底层科技方面优势并不明显，部分技术还受制于人。“十四五”期间，我国要从数据大国迈向数据强国，应在数据要素底层科技上加大投入，加快数据要素关键核心技术攻关。

张连起在调研中发现，目前业内尚缺乏关键数据技术清单，产业政策上也主要着力于对数据库、芯片等极少数技术的攻关和布局，对其他关键数据技术的潜在断供风险和新兴技术的提前布局和政策支持尚不充分。

此外，由于我国的数据要素市场体系仍在发展初期，相关政策、法规、标准等在不断完善和细化过程中，机构对采用新兴数据技术存在合规顾虑。张连起透露，比如个人信息匿名化处理规则不明确，通用的隐私计算成熟度不够、安全性衡量标准缺失，使得机构对于采用隐私计算是否符合个人信息保护和网络数据安全要求心存顾虑。

除了新兴数据技术持续创新和迭代完善有待“练兵”，关键数据技术互联互通不足也是当前限制行业发展的重要因素。鉴于上述制约点，张连起从三方面给出建议：

首先，是识别潜在“卡脖子”技术风险并转变为“攻坚”清单，确保关键数据技术自主可控；其次，是加快建设数据基础制度先行先试区，通过产业应用试点牵引数据科技创新。此外，则需要引导加强行业合作，增强数据技术的互联互通，为数据科技规模化发展创造条件。

在实施路径上，张连起建议，一是支持科技企业牵头构建数据科技产业联盟，联合产业链上下游共同制定关键技术标准，降低技术落地成本和使用门槛；二是鼓励开源创新，以开源开放为抓手，推动数据科技产业规模化发展和技术创新。

北京理工大学计算机学院院长王国仁:加大技术创新推动数据要素市场快速发展

王国仁表示，数据要素是数字经济时代下产生的一种新型生产要素，是对传统生产要素理论的重大突破。数据成为新型数字化生产要素，将会大幅提升生产力，变革传统的生产方式及商业模式，推动社会生产向数字化转型发展，促进人类社会进入数字经济新领域、新阶段，成为一国经济社会发展不可或缺的基础性战略资源。

王国仁关注到，我国在数据要素化市场布局较晚，相关支持政策不完善，对中小企业的扶持力度不足，缺少前沿的技术创新和数据要素化大型龙头企业，“这已成为我国数据要素市场发展的阿喀琉斯之踵”。

为此，王国仁建议制定更加积极的政策措施，扶持数据要素化中小企业快速发展；加大以区块链技术、隐私计算为代表的现代信息技术的科研经费投入，推动数据要素化的技术创新；打造数据要素市场产业链和供应链龙头企业，推动数据要素化市场的快速发展。

上海市经信委副主任张英：释放数据要素潜力，更好赋能高水平对外开放

张英认为，目前，我国在推动建立与国际经贸往来相适应的数据流动机制方面主要有三方面不足：

一是对标高标准国际规则相对滞后，目前我国数据要素市场建设尚处于起步阶段，在面向国际的数据治理规则方面仍存在不少盲区，比如电子发票国内国际标准尚未有机衔接等。

二是数据国际合作与流动的试点路径不够清晰。近年来，我国通过自贸试验区建设探索了一条从沿海到内陆，再到全国复制推广的经贸开放新路径，但是目前仍缺少对标数字经济国际规则开展集成创新试点的试验区，创新数据流动的国际合作机制已经成为制约高水平开放的关键环节。

三是数据跨境流动缺少场景思维。当前我国数据跨境流动主要以单个企业和具体数据内容为对象，由于缺少国际间经贸往来和交流合作场景为驱动的系统性设计，导致数据流动碎片化、个案化，面临“能出境的数据不可用，可用的数据难出境”等困境，直接影响到企业“引进来、走出去”的成效。

针对上述问题，张英建议：

一是对标DEPA等数字经济规则，率先在上海自贸新片区等地区，开展规则的综合集成和压力测试，设立高标准规则集成的数据国际合作试验区。积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。

二是完善场景牵引下的数据流动机制和规则，聚焦全球经贸合作、高端产业开放、国际创新协同等经济数字化转型关键领域场景，完善操作指引，更好地服务中国式现代化和韧性供应链体系构建。

三是创设面向国际数据合作的关键基础设施，增强国际间连接能力，加强算力协同，加强区块链、隐私计算等技术应用，探索“数据可用不出境”等新机制、新模式。依托上海数据交易所等国家级数据交易所，设立数据交易国际板。

致公党上海市委会专职副主委邵志清：我国亟待建立多层次数据要素市场

经过多年实践，我国明确了数据要素市场的基本形态，以政府支持建设的数据交易机构为枢纽，促进数据流通交易，打造全链数商生态，推动数据资产化进程。

不过，在邵志清看来，我国数据要素市场还处于发展初期，还存在一些主要问题：第一，数据交易机构急需全国层面的统筹规划，难以发挥全国统一大市场的联动和规模效应。第二，建设资源有待集中，尚无数据交易机构建成相对完善的数据流通交易基础设施。第三，基础设施和市场发展有待提速，数据资产化尚处于理论验证到试点落地的过渡阶段。

针对上述问题，邵志清建议，我国应制定加快培育全国统一数据要素市场体系的指导意见。同时，需要集中资源，重点支持建设国家数据交易所。此外，邵志清还建议，加快推进数据资产化，赋能多层次数据要素市场高质量发展。

值得一提的是，支撑数据要素有效流通的信息基础设施至关重要。对此，邵志清认为，应支持重点地区“云、链、网、技”建设，尽快打造多层次数据要素市场的基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。

国家知产局副局长何志敏：建立数据知识产权制度

今年全国两会，何志敏带来了《建立数据知识产权制度加快培育数据要素市场》的提案。

何志敏认为，数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。从数据的无形性、非竞争性的本质特性出发，可以借鉴以无形资产为保护客体的知识产权法律制度，厘清数据知识产权所有权与公共数据持有权的界限，明确保护客体范围、授权确权程序，从而建立适应数字经济发展需要的数据知识产权保护规则。为此他建议，

一是借鉴以无形财产为客体的知识产权法，尽快建立数据知识产权制度。作为信息社会基础性制度的知识产权法律制度，发挥着激励信息创造和促进公共利益的双重目标，在信息社会向数字社会转型过程中，将数据纳入知识产权法律制度保护范围，是将现有制度进行创造性转化，实现数据保护与利用、数据独占与共享平衡的最佳路径。

二是赋予数据生产者一系列数据权利，激励数据收集、加工、使用和流通。在《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》所规定的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权基础上，进一步明确、细化、充实数据权利内容，增加数据处分、许可、收益等积极性权能。

三是建立第三方强制许可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益。知识产权行政部门在公共危急情况下，可以颁发强制许可。当相关行政部门认定数据权益人所掌握的数据构成基础设施时，知识产权行政部门可以应第三方请求强制许可。

四是建立赋权性的数据登记公示制度。财产登记公示是有序交易的前提。当前，数据登记已在各地试点，但存在登记条件不清、法律效力不足的窒碍。建议以赋权性数据登记公示制度为目标，对于依法登记的数据赋予对世的优先效力，从而降低各方确权、设权和维权成本，推动数据要素市场的发展。

清华大学五道口金融学院副院长田轩：构筑金融科技数据治理体系

田轩认为，随着我国金融科技行业的发展，当前的数据治理水平已无法满足金融反哺实体经济发展的效率需要。为了更好配合落实《数字中国建设整体布局规划》，针对我国数据市场建设目前仍存在的数据基础设施不完善导致的治理根基薄弱核心问题。田轩建议：

一是加强顶层设计。由国家主导统筹数字身份治理体系统一建设，以国家战略规划的高度，明确数字身份的法律地位，统筹规范各类数字身份的生成运行规则和技术规范，形成良好的数字身份生态。各相关管理部门和行业协会按照标准先行、适度超前的原则，制定和完善与法律法规相适应的数字身份和数据账户的技术标准规范和实施指南，重点确立数字身份在政务、医疗、交通、金融、教育、文旅等重点民生数字化应用场景中的适用范围，形成数字身份和数据账户的顶层设计基础。

二是统一标准，探索建立个人数据账户制度。在公民数字身份基础上，实现个人数据账户身份信息和业务数据的分离，明确实质知情同意为个人数据的采集原则。数据采集机构应向数据主体提供充分的数据账户管理和授权权限，其他数据需求方在获得用户授权后即可访问个人数据账户中的相关数据。个人数据不可二次分享以保护初始采集机构的利益。个人数据账户采取“商业主导+政府分级监管”的管理模式，对于不涉及生物信息、宗教信仰、金融财务等非敏感数据，可对相关活动和机构实行事后备案管理即可。

三是尽快完善健全相关法律法规或管理办法。尽快制定出台相应制度，给予数字身份及数字账户在数字基础设施中明晰的法律地位，明确相关定义，对其管理使用、权利义务关系等作出原则性规定，为行政法规的制定提供法律依据。注重建立健全数字经济背景下的知识产权保护法律法规，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理、服务的法治化水平。对《反垄断法》进行更为细致的修订，确立“市场支配地位”的认定方式、“相关市场”的界定方式、明确“经营者集中”的认定标准，掌握好数字经济发展与安全的关系，防止无序扩张、野蛮生长、市场垄断等负面效应。

四是创新平台金融科技监管。针对金融科技平台企业，建立分级牌照体系，实施一致性与差异化相结合的监管方式。加强公司治理、企业文化和社会责任的引导和监督。建设全国性的“监管大数据平台”，并完善“监管沙箱”机制，解决监管滞后性。

中联资产评估集团有限公司董事长范树:打造健康医疗数据要素流通平台

今年全国两会，范树奎带来了《关于利用防疫健康码，建设居民健康数据护照，推进国家医疗卫生治理能力现代化的提案》。

一是制定赋予个人对其健康数据拥有控制权利的法规

提高个人对其健康医疗数据的控制权利，是实现健康医疗数据要素安全合规流通的基础，可使建设居民智能健康数据护照有规可循。

二是制定健康医疗数据要素相关标准和安全规范

制定居民智能健康数据护照的行业标准和规范，包括数据模型、数据质量、数据共享接口、数据确权、分布式身份认证和授权、数据安全、行业监管等标准和规范。

三是充分利用三年防疫健康码，打造全国性或区域性健康医疗数据要素流通平台，建设居民智能健康数据护照工程

三年防疫，各省市已经形成各具特色的健康宝、健康通、健康码等全国性网络抗疫数据资源。随着防疫降级降维，可以考虑利用已有数据资源，实施全民健康管理，重启全民健康“宝、通、码”，盘活居民三年抗疫数据资源，建设居民智能健康数据护照，推进公民健康医疗治理体系现代化。

四是推动健康医疗数据要素流通试点区域先行先试

在全国范围遴选居民智能健康数据护照试点区域，验证相关标准、政策，探索惠民、惠政、惠医、惠企的健康医疗数据要素应用，形成区域性的多方共建共治的健康医疗数据要素生态。

五是医疗机构要构建适应居民智能健康数据护照流动使用的数据要素体系，定期评估和考核，与医保结算挂钩

鼓励数据的拥有方和控制方建设符合居民智能健康数据护照流动应用行业标准和规范的数据要素体系。

（来源：新华社，数据观）